Licitaciones Portuarias


(columna El Diario, 4-9-98)

Por: Patricio Arrau P.



Con el reciente informe de la Comisión Preventiva se ha dado inicio a la última etapa de una de las modernizaciones más importantes del Gobierno del Presidente Frei. Las licitaciones portuarias de EMPORCHI y la descentralización de su gestión en nuevas empresas portuarias autónomas prometen un renovado impulso al comercio exterior chileno. Las restricciones a la integración vertical son necesarias hoy, pueden eliminarse mañana.



Con la consulta a la Comisión Preventiva de parte de las empresas portuarias Valparaíso, San Antonio y San Vicente (incluye Talcahuano) se inicia la última etapa de una de las modernizaciones más importantes de la actual administración. A mediados de 1999 estará en manos privadas cerca del 60% de la carga que hoy administran los actuales puertos públicos. Poco sabe la opinión pública acerca de este proceso. He aquí un intento de llenar dicha brecha de información.



Algo de historia

Con anterioridad a 1981, EMPORCHI era una empresa pública que realizaba la totalidad de las funciones portuarias al interior de sus recintos, con la excepción de las labores de estiba y desestiba, es decir el acomodo de la carga al interior del buque, que era realizada por trabajadores con matrícula organizados en poderosos sindicatos. El sistema hizo crisis por la ineficiencia de las operaciones y por los problemas de coordinación entre los trabajadores sindicalizados y EMPORCHI. En 1981, la ley 18.042 introdujo el sistema multioperador, permitiendo que las labores de estiba y desestiba, la transferencia de la carga del buque al muelle, el porteo (movimiento de la carga al interior del puerto) y el almacenaje de la carga sean realizado por múltiples particulares. EMPORCHI quedó con la exclusividad de la administración del frente propiamente tal (decidir las naves que atracan y el cobro a la nave por el tiempo en que permanece atracada, que se tarifica por metro-eslora-hora y por tonelada transferida). Además EMPORCHI mantuvo la facultad de realizar también almacenaje y acopio. El sistema fue un salto cualitativo que disminuyó los costos y generó incrementos importantes de productividad. Sin embargo, el enorme incremento de los volúmenes de comercio exterior chileno de la década de los ochenta y noventa, junto a la falta de inversiones, generó nuevos cuellos de botella y problemas de coordinación al interior de los recintos portuarios, llevando al sistema portuario chileno a la necesidad de un nuevo salto cualitativo.

La nueva ley 19.542 de noviembre de 1997 abre la posibilidad de entregar a manos privadas la única actividad portuaria que los privados no podían realizar según la ley de 1981, es decir la administración de los frentes de atraque. Asimismo, la ley definió un nuevo directorio transitorio de EMPORCHI cuya finalidad es crear, en el plazo máximo de un año, 10 empresas portuarias autónomas con el fin de licitar los principales terminales y promover así la inversión y competencia entre puertos y al interior de ellos. Cumplida su labor, EMPORCHI dejará de existir el 31 de diciembre de 1998. Como parte esencial de dicho proceso, en 1997 se llegó a un acuerdo de desvinculación laboral de los trabajadores de EMPORCHI que significó una reducción de la planta laboral desde 1.750 trabajadores en diciembre de 1997 a 480 en el día de hoy. La ley permite, bajo consulta a la Comisión Preventiva Central antimonopolios, la posibilidad de adjudicar los frentes de atraque en la modalidad de monooperador, donde el concesionario puede realizar por si solo todas las actividades portuarias con el fin de evitar costos de coordinación y aprovechar economías de escala y ámbito.



Restricciones

Hace unas semanas las empresas portuarias Valparaíso, San Antonio y San Vicente, de acuerdo a lo dispuesto en la ley, elevaron a la Comisión Preventiva una consulta con el fin de licitar en la modalidad monooperador terminales multipropósito (y contenedores) en Valparaíso, en San Antonio y en San Vicente y un terminal de graneles en San Antonio (Panul). En total, a través de estos terminales se movilizó casi el 50% de la carga de EMPORCHI en 1997. Se está programando para el primer semestre de 1999 la licitación de terminales en Iquique y Arica, con lo que podría llegarse a más del 60% de la carga movilizada entregada a manos privadas hacia mediados de 1999, considerando que los nuevos terminales atraerán mayor movilización desde los otros frentes no concesionados.

Dentro de la consulta a la Comisión preventiva las empresas incluyeron restricciones a la integración horizontal (participación simultánea de un concesionario en dos puertos o terminales de una misma región) e integración vertical (limitación a concesionarios que sean actores relevantes en la generación de la carga movilizada por un terminal o puerto). En el primer caso, si un concesionario tiene más del 15% de la propiedad de una concesión, deberá tener menos del 15% en la propiedad de otra concesión en la misma región. Por ejemplo debe optar a controlar Valparaíso o San Antonio, o bien debe optar entre Arica e Iquique, pero no ambos. En el segundo caso, el concesionario que sea actor relevante (que genere más del 25% de la carga de ese terminal o 15% de la carga de la región, ya sea como exportador o importador, como agente naviero o como naviera propiamente tal) no podrá tener más del 40% de la propiedad de una concesión. Estas restricciones apuntan a impedir la monopolización de la infraestructura escasa y evitar que ésta sea utilizada en forma discriminatoria en desmedro de otros competidores.

De las restricciones de arriba, la limitación a la integración vertical es la más conflictiva, pues afecta directamente a operadores y actores navieros que aspiran a administrar puertos. La limitación no excluye la participación en las concesionarias, ni tampoco a ser controlador. Con el 40% de propiedad se puede controlar una sociedad si el resto de la propiedad está más dispersa. En todo caso, se desea introducir intereses independientes al actor relevante en la propiedad de la concesión con el fin de que haya incentivos internos en la concesionaria a operar con independencia de los intereses del actor relevante.

Sería ideal que los volúmenes de carga movilizada por los puertos chilenos fuera de tal magnitud que se pudiese concebir una competencia entre operadores totalmente integrados, que ofrecieran la totalidad de la cadena de transporte por un solo precio, favoreciendo con menores costos a las empresas exportadoras e importadoras. Sin embargo, ello no es posible aún. Si el proceso de licitaciones portuarias es exitoso, sin embargo, y las cesionarias elevan considerablemente el volumen de movilización atrayendo carga regional que hoy es movilizada por otros puertos, entonces es posible eliminar estas restricciones.



Nueva labor

La nueva ley descentraliza la gestión de las nuevas empresas portuarias públicas. Su nueva labor pasa a ser diseñar las concesiones, administrar espacios comunes, ofrecer servicios de almacenaje, cautelar que se cumpla el contrato de concesión, recolectar y procesar información, etc. Sin embargo, dado que la empresa portuaria tendrá un mayor canon (pago por la concesión) si se incrementa la carga movilizada, también será "socia" del concesionario en lo que se refiere a mejorar las vías de acceso al puerto (impulsar proyectos y coordinación entre autoridades públicas en esta materia), promover estrategias comerciales en la región de influencia para atraer mayores volúmenes de carga hacia el terminal portuario y decidir el momento de las futuras concesiones.




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